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LE RADICI DELLA REPUBBLICA

settembre 2017 by:

“L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro”. Come molti sanno o dovrebbero sapere, questo è l’incipit della Costituzione della Repubblica italiana (art. 1, 1° comma). Esso offre molti spunti di riflessione ed è stato, nel corso dei decenni successivi all’approvazione della nostra carta costituzionale, al centro di numerosi commenti da parte di una vasta platea di studiosi.

Vorrei soffermarmi su alcuni aspetti particolari del contenuto di questa norma, così importante per il nostro Stato, tanto da costituirne il principio fondante. Prendo le mosse da quanto disse, durante i lavori dell’Assemblea Costituente, l’on. Amintore Fanfani (1908-1999), uno dei proponenti[1] della formulazione attuale del primo comma dell’art. 1: “La dizione «fondata sul lavoro» vuol indicare il nuovo carattere che lo Stato italiano, quale noi lo abbiamo immaginato, dovrebbe assumere. Dicendo che la Repubblica è fondata sul lavoro, si esclude che essa possa fondarsi sul privilegio, sulla nobiltà ereditaria, sulla fatica altrui, e si afferma invece che essa si fonda sul dovere, che è anche diritto ad un tempo per ogni uomo, di trovare nel suo sforzo libero la sua capacità di essere e di contribuire al bene della comunità nazionale. Quindi, (…) affermazione del dovere d’ogni uomo di essere quello che ciascuno può, in proporzione dei talenti naturali, sicché la massima espansione di questa comunità popolare potrà essere raggiunta solo quando ogni uomo avrà realizzato, nella pienezza del suo essere, il massimo contributo alla prosperità comune. L’espressione «fondata sul lavoro» segna quindi l’impegno, il tema di tutta la nostra Costituzione” (Atti dell’Assemblea Costituente, seduta pomeridiana del 22 marzo 1947, p. 2369).

Da queste osservazioni discendono due principi. Il primo è che lo Stato deve realizzare le condizioni che consentano ad ogni cittadino di contribuire al bene comune attraverso il proprio lavoro. Ciò si ricollega a quanto stabilisce l’art. 3, 2° comma, per cui “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”. A tal fine, nel successivo art. 4, 1° comma, si afferma che “la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”[2].

Da ciò consegue che è compito dello Stato (in tutte le sue articolazioni, sia a livello centrale che locale) agire per combattere ed eliminare la disoccupazione, realizzando uno dei grandi interessi pubblici che dovrebbe perseguire uno “Stato sociale moderno”, come lo intendeva l’economista Giovanni Demaria (1899-1998), ossia uno Stato “attore di elevazione e felicitazione materiale e superiore, protagonista e realizzatore di quel complesso di mete ideali e materiali che gli uomini si sono sempre configurate in ogni tempo”, uno Stato la cui funzione sia “di sprone, di eccitamento e di costruzione per attuare un tipo di società sempre più alto” (G. Demaria, Lo stato sociale moderno, Casa Editrice Ambrosiana, Milano, 1946, p. 35 e 279).

L’on. Meuccio Ruini (1877-1970), presidente della Commissione per la Costituzione, la cosiddetta Commissione dei 75[3], nella Relazione al progetto di Costituzione precisò che “l’affermazione al diritto al lavoro, e cioè ad una occupazione piena per tutti” rappresenta l’enunciazione “di un diritto potenziale” che la nostra legge fondamentale può indicare “perché il legislatore ne promuova l’attuazione secondo l’impegno che la Repubblica nella Costituzione stessa si assume” (Commissione per la Costituzione, Progetto di Costituzione della Repubblica italiana. Relazione del Presidente della Commissione, presentata all’Assemblea il 6 febbraio 1947, p. 7). Nel medesimo senso si espresse l’on. Gustavo Ghidini (1875-1965), anch’egli membro della Commissione dei 75 e presidente della III sottocommissione, il quale osservò che “Il diritto al lavoro[4] è un diritto potenziale, in base al quale si vuole impegnare vivamente lo Stato ad attuare l’esigenza fondamentale del popolo italiano di lavorare” (Atti dell’Assemblea Costituente, seduta pomeridiana del 7 maggio 1947, p. 3704).

Pur avendo il richiamo al diritto al lavoro natura potenziale, nondimeno la norma impone allo Stato[5] un preciso impegno programmatico in materia di politica economica. Come scrisse il giurista Costantino Mortati (1891-1985) ciò costituisce un “vero e proprio obbligo giuridico dello Stato”, che presuppone “la convinzione che l’equilibrio nel mercato del lavoro non si possa attendere dallo spontaneo giuoco dei fattori che operano a determinarlo, poiché questi possono in determinate circostanze porsi essi stessi come causa di disoccupazione, e perché in ogni caso l’esperienza mostra come la riequilibrazione successiva alle crisi si effettui lentamente, lasciando per lunghi periodi di tempo vaste masse di cittadini privi di lavoro” (C. Mortati, “Il diritto al lavoro secondo la Costituzione della Repubblica (Natura giuridica, efficacia, garanzie)”, in Commissione parlamentare d’inchiesta sulla disoccupazione, La disoccupazione in Italia. Studi speciali, Atti della Commissione, Roma, Camera dei deputati, 1953, vol. IV, t. I, pp. 85-86).

Quanto scrive Mortati riecheggia le affermazioni dell’economista Federico Caffè (1914 – ?), che fu chiamato a collaborare con la Commissione economica, istituita presso il Ministero della Costituente nel 1945, e presieduta da Demaria[6]: “le decisioni economiche rilevanti non sono il risultato dell’azione non concordata delle innumerevoli unità economiche operanti nel mercato, ma del consapevole operato di gruppi strategici in grado di limitare l’offerta ed influire sulla domanda, orientandola a loro piacimento. Il mercato è tanto onesto nel riflettere le decisioni dei singoli quanto può esserlo una votazione in cui alcuni elettori abbiano una sola scheda e altri ne abbiano più d’una” (Federico Caffè, “‘Bilancio economico’ e ‘Contabilità sociale’ nell’economia britannica”, in Id., Annotazioni sulla politica economica britannica in ‘un anno di ansia’, Tecnica Grafica, Roma, 1948). “La forza contaminante del denaro e del potere – scriveva alcuni anni dopo il grande studioso di economia – non crea meramente problemi di «imperfezioni» del mercato, ma ne influenza l’intero funzionamento. Poiché il mercato è una creazione umana, l’intervento pubblico ne è una componente necessaria e non un elemento di per sé distorsivo e vessatorio”[7] (F. Caffè, “Problemi controversi sull’intervento pubblico nell’economia”, in Id., L’economia contemporanea. I protagonisti e altri saggi, Ed. Studium, Roma, 2013, p. 166).

Sulla base di queste considerazioni, l’intervento statale non può essere improvvisato, ma deve “formare il contenuto di una vera e propria politica dell’occupazione, di una predisposizione di mezzi di azione da inserire come parte costitutiva nella politica generale e con essa armonizzata” (C. Mortati, cit., p. 86)[8]. La logica conclusione del ragionamento è che “una politica che non si indirizzasse verso il pieno impiego si porrebbe (…) in contrasto con l’esigenza fondamentale della costituzione, si risolverebbe in un disconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo che l’art. 2 impone alla Repubblica di garantire, dell’essenza più intima che anima questi diritti: la libertà e dignità della persona” (C. Mortati, cit., pp. 132-133).

Il secondo principio che si desume dall’enunciato dell’art. 4, e che fa da contraltare al primo, è espresso nel comma 2, nel quale si stabilisce come “ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. Con questa previsione si realizza “la sintesi fra il principio personalistico (che implica la pretesa all’esercizio di un’attività lavorativa) e quello solidarista (che conferisce a tale attività carattere doveroso)” (C. Mortati, “Art. 1”, in Giuseppe Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Art. 1-12. Principi Fondamentali, Zanichelli – Soc. Ed. del Foro Italiano, Bologna-Roma, 1975, p. 12). Assume così rilievo la dimensione etica del lavoro: se da una parte lo Stato si deve impegnare per rendere effettivo, attraverso gli strumenti della politica economica, il diritto al lavoro, e assicurare diritti e servizi ai cittadini, dall’altra il singolo col proprio lavoro deve contribuire al progresso della comunità sociale. In tal modo il lavoro costituisce, sempre secondo Mortati, “un valore da assumere come fattore necessario alla ricostituzione di una nuova unità spirituale, richiedente un processo di progressiva omogeneizzazione della base sociale, presupposto pel sorgere di una corrispondente struttura organizzativa, di un nuovo collegamento fra comunità e Stato” (C. Mortati., “Art. 1”, cit., p. 10), per approdare, avrebbe aggiunto Demaria, ad una sempre maggiore “affezione” dei cittadini a quest’ultimo, in modo che essi ne “vadano superbi e alteri” (Demaria, cit., p. 279), tanto da immolarsi in suo nome.

Sebbene quest’ultimo punto possa sembrare esagerato, la storia della nostra Repubblica è costellata da esempi di uomini e donne per i quali la dimensione etica del lavoro ha assunto le forme del sacrificio estremo per lo Stato. Tali sono tutti i magistrati, i politici, i componenti delle forze dell’ordine e i privati cittadini, che non venendo meno ai loro compiti, in nome dei principi affermati nella nostra Costituzione, hanno perso la vita nella lotta contro le organizzazioni criminali e terroristiche, che hanno tentato e tentano tuttora di sovvertire il nostro ordinamento. Ma non bisogna dimenticare tutti quei lavoratori, sia nel settore pubblico che in quello privato, e imprenditori, che ogni giorno combattono per svolgere la loro attività lavorativa, per affermare attraverso di essa i principi di libertà ed eguaglianza di cui si sostanzia la nostra democrazia.

Lo Stato, pertanto, che per sua intima natura si fonda sul lavoro, è vincolato ad attuare una politica economica in grado non solo di tutelare chi è già occupato, ma di promuovere al massimo grado la creazione di nuovi posti di lavoro[9]. Le strutture pubbliche devono essere capaci di mettere il cittadino in condizione di poter trovare occasioni di impiego, di incrementare la propria professionalità, di aiutarlo in caso di perdita del posto di lavoro a trovarne un altro adeguato alle capacità possedute. Questi compiti non possono essere demandati in toto ai privati, lo Stato si deve impegnare in prima persona per adempiere ad uno dei suoi più alti fini.

Parafrasando una dichiarazione di Federico Caffè, a settant’anni precisi dalla firma della carta costituzionale, ci si può chiedere se i responsabili della politica economica, nelle loro scelte quotidiane, abbiano imparato a ricordare che è “compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini”[10], anche nell’ambito degli interventi riguardanti il mondo del lavoro.

La risposta è che, negli ultimi decenni, i governi italiani si sono dati da fare davvero poco su questo fronte[11], svilendo quanto la Costituzione prescrive, tradendo i fini che i costituenti vollero assegnare alla Repubblica, e non onorando la memoria e l’impegno di tutti coloro che hanno ottemperato al dovere al lavoro talvolta fino al sacrificio della propria vita. Come scriveva ancora una volta Mortati “ciò che tiene unite le varie fila in cui si snodano le statuizioni costituzionali è uno stesso spirito informatore. Spirito consacrato nell’art. 1 che, come si è detto, esprime l’accoglimento di una concezione generale della vita secondo la quale deve vedersi nel lavoro la più efficace affermazione della personalità sociale dell’uomo, il suo valore più comprensivo e significativo perché nel lavoro ciascuno riesce ad esprimere la potenza creativa in lui racchiusa, ed a trovare nella disciplina e nello sforzo che esso impone, insieme allo stimolo per l’adempimento del proprio compito terreno di perfezione, il mezzo necessario per soddisfare al suo debito verso la società con la partecipazione all’opera costitutiva della collettività in cui vive” (C. Mortati, “Il lavoro nella Costituzione”, in Il diritto del lavoro, 1954, p. 152). Sono queste le radici della nostra Repubblica.

Giuseppe Prestia

 

[1] Gli altri proponenti furono i democristiani Aldo Moro (1916-1978), Egidio Tosato (1902-1984), Pietro Bulloni (1895-1950), Giovanni Ponti (1896-1961) ed Edoardo Clerici (1898-1975) e Giuseppe Grassi (1883-1950) dell’Unione Democratica Nazionale.

[2] La stretta connessione tra l’art. 3, comma 2, e l’art. 4, comma 1, è ben sottolineata dal giurista Alberto Predieri (1921-2001), il quale scrive: “Si constata che di fatto ostacoli di ordine sociale, pertinenti alla società così com’è, impediscono lo sviluppo della personalità umana e ai cittadini che lavorano l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale. In conseguenza, la Repubblica esige dai cittadini l’adempimento dei doveri di solidarietà sociale, prende l’impegno di rimuovere gli ostacoli d’ordine economico e sociale, riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo il diritto, onde tutti i cittadini possano rivendicare l’effettiva partecipazione all’organizzazione sociale” (A. Predieri, Pianificazione e Costituzione, Edizioni di Comunità, Milano, 1963, p. 193).

[3] La Commissione per la Costituzione, composta da 75 deputati (e quindi detta “Commissione dei 75”), fu creata allo scopo di redigere un progetto di Costituzione da sottoporre all’esame dell’Assemblea Costituente. Presieduta da Meuccio Ruini, era suddivisa in 3 sottocommissioni: Diritti e doveri dei cittadini (I sc.), Ordinamento costituzionale della Repubblica (II sc.), Diritti e doveri economico-sociali (III sc.).

[4] Lo stesso Ghidini definì il diritto al lavoro come “quel diritto che splende, direi, nella nostra Costituzione come una stella fulgidissima” (Atti dell’Assemblea Costituente, p. 3704).

[5] Molti hanno sostenuto che alcune norme della Costituzione, tra cui quella dell’art. 4, avrebbero solo uno scopo programmatico e sarebbero quindi prive di carattere vincolante. Contro questo indirizzo si espresse, già negli anni ’50, Vezio Crisafulli (1910-1986), il quale notava che “tutte le (…) disposizioni di principio formulate nella Costituzione vigente pongono vere e proprie norme giuridiche” (La Costituzione e le sue disposizioni di principio, Giuffrè, Milano, 1952, p. 37). Costantino Mortati da parte sua osservava che “la ragion d’essere delle costituzioni sta proprio nell’esigenza di mantenere un dato ordinamento dei pubblici poteri fedele, sia pure con i necessari adattamenti alle varie situazioni concrete, ad un fine generale e quindi impegnare i futuri detentori della sovranità al suo rispetto” e in riferimento all’art. 4 specificava che l’efficacia ne era anzi potenziata dalla sua inclusione tra i principi fondamentali, “fra quelli cioè che sono intesi a caratterizzare il tipo di Stato, ad esprimere quello che si suol chiamare «lo spirito del sistema»” (C. Mortati, “Il diritto al lavoro secondo la Costituzione della Repubblica (Natura giuridica, efficacia, garanzie)”, in Commissione parlamentare d’inchiesta sulla disoccupazione, La disoccupazione in Italia. Studi speciali, Atti della Commissione, Camera dei deputati, Roma, 1953, vol. IV, t. I, p. 128 e 132).

[6] La Commissione economica iniziò i suoi lavori il 29 ottobre 1945 ed era suddivisa in 5 sottocommissioni. Caffè era membro della sottocommissione “Problemi monetari e commercio estero”, per la quale stese una relazione intitolata “Risanamento monetario”, inserita come Cap. I del rapporto della Commissione economica all’Assemblea Costituente (Ministero per la Costituente, Rapporto della Commissione economica, III, Problemi monetari e Commercio estero. I-Relazione, Istituto Poligrafico dello Stato, Roma, 1946, pp. 5-57). Collaborò strettamente anche con Meuccio Ruini, presidente della già ricordata Commissione dei 75 e prima ancora Ministro dei Lavori Pubblici e poi della Ricostruzione nei governi Bonomi e Parri (1944-45), e con Giuseppe Dossetti (1913-1996) e il gruppo che a lui faceva capo in seno alla Democrazia Cristiana (molti contributi di Caffè furono pubblicati sulla rivista dossettiana Cronache sociali).

[7] Il corsivo è dell’autore.

[8] Un altro eminente giurista, Giuseppe Federico Mancini (1927-1999), qualifica il diritto al lavoro come un “diritto sociale”, in quanto ad esso corrisponde la “pretesa dei cittadini a un comportamento dei pubblici poteri che, svolgendo il programma previsto dalla norma, realizzi condizioni di pieno impiego” (G. F. Mancini, “Art. 4”, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Art. 1-12. Principi fondamentali, Zanichelli – Soc. Ed. del Foro Italiano, Bologna – Roma, 1975, p. 209). Tale pretesa si sarebbe dovuta tradurre “da un canto, in una serie di misure intese a realizzare un efficiente servizio di collocamento e a migliorare la formazione professionale della manodopera (…); dall’altro, secondo la classica ricetta keynesiana, nell’adozione di un programma di spesa in investimenti sociali idonei a espandere la domanda aggregata” (G. F. Mancini, cit., p. 220). L’autore non concorda invece nel far rientrare il diritto al lavoro nell’ambito dei diritti di libertà che come “tutti sanno (…) hanno di mira la determinazione di una sfera entro cui l’individuo possa operare autonomamente; da ogni altro soggetto essi esigono un atteggiamento di astensione e, se richiedono un facere della pubblica autorità, questo consiste in definitiva nell’imporre obblighi di non facere e nel reprimerne l’inadempimento” (G. F. Mancini, cit., p. 209).

[9] Già G. F. Mancini sottolineava come “con risolutezza, con incisività e con una ragionevole misura di successo lo Stato ha agito (…) soprattutto a tutela degli occupati. (…) Questa attitudine dello Stato, energico nella difesa dell’occupazione, debole nell’attacco della disoccupazione, questa tendenza a privilegiare la garanzia anziché l’incremento dei posti di lavoro, costituiscono un fenomeno di grande rilievo” (G. F. Mancini, “Art. 4”, in G. Branca, Commentario alla Costituzione, cit., p. 230. I corsivi sono dell’autore).

[10] La frase originale era la seguente “A trenta anni precisi dalla firma della carta costituzionale si può chiedere ai responsabili della politica economica che, nelle loro scelte quotidiane, ricordino più spesso (in verità imparino a ricordare) che è ‘compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini’ ”, in Lettere di Fabbrica e Stato, Cendes, n. 14-17, ottobre-novembre 1977.

[11] Da ultimo occorre ricordare i recenti interventi normativi, adottati in seguito all’approvazione della legge 10 dicembre 2014 n. 183 (il cosiddetto Jobs Act), che hanno modificato anche il sistema di collocamento (già profondamente cambiato dalla revisione legislativa del 1997) e di tutele per i disoccupati. Si tenga presente che i decreti delegati approvati in base alla legge 183/2014 in molti punti prevedono, per la loro concreta applicazione, l’emanazione di ulteriori decreti ministeriali o interministeriali, per cui non è ancora possibile una valutazione precisa degli effetti di tale riordino del mercato del lavoro.